이재명 검찰개혁, 정치화를 막으려다 커진 ‘코브라 효과’

[KtN 박준식기자]2026년 10월 2일 검찰청법이 폐지된다. 법무부 소속 공소청과 행정안전부 소속 중대범죄수사청이 같은 날 출범한다. 3월 24일 제정된 공소청법은 시행일을 10월 2일로 정하고 검찰청법 폐지를 명시했다. 중대범죄수사청법도 같은 날 시행된다. 검찰이 한 조직 안에서 수사와 기소를 함께 행사해온 체제는 법률상 막을 내린다.

검찰청 폐지와 수사·공소 기관의 조직적 분리는 이재명 정부가 제도화한 검찰개혁의 성과다. 오랫동안 정치권과 법조계에서 논쟁한 수사·기소 분리를 정부 출범 1년여 만에 법률로 옮겼다. 검찰개혁을 추진하지 않았다는 평가로는 설명할 수 없는 변화다.

10월 2일 이후 작동할 형사사법체계의 세부 구조는 아직 완성되지 않았다. 경찰이나 중대범죄수사청이 송치한 사건의 증거가 부족할 때 공소청 검사가 직접 보완수사에 나설 수 있도록 할지, 수사기관에 추가 수사를 요구하는 권한만 인정할지가 남아 있다.

검찰청이라는 조직을 폐지하고도 공소청 검사에게 직접 보완수사권이 남는다면 수사와 기소의 경계는 다시 흐려질 수 있다. 보완수사권을 모두 없애면 경찰의 부실 수사와 사건 지연, 공소시효 임박 사건에 대응할 장치가 충분한지를 따져야 한다. 조직 분리의 원칙과 범죄 피해자의 권리 구제를 함께 담을 제도 설계가 필요하다.

경찰 통제에서 출발한 검찰 수사권

1954년 제정된 형사소송법은 검사를 범죄 수사의 주체로 두고 사법경찰관이 검사의 지휘를 받아 수사하도록 했다. 법률가인 검사가 경찰 수사를 감독하고, 수집된 증거를 검토해 기소 여부를 판단하는 구조였다. 경찰 수사에 법률적 통제를 두고 수사와 재판을 공소 판단으로 연결한다는 제도적 논리가 검찰 권한의 바탕에 놓였다.

검찰의 수사 관여는 경찰 수사의 부족한 부분을 보충하고 복잡한 경제·부패범죄에 대응하는 기능을 맡았다. 경찰 수사 과정에서 법령 위반이나 인권침해가 발생했을 때 검사가 시정을 요구하고, 재판에 넘길 만큼 증거가 갖춰졌는지 법률적으로 심사하는 구조도 형사사법체계 안에 자리 잡았다.

수사할 사건을 선택하는 권한과 압수수색·구속영장을 청구하는 권한, 수사 결과를 기소로 연결하는 권한도 한 조직에 모였다. 검찰은 수사의 시작과 범위, 종결뿐 아니라 재판에 넘길지를 결정하고 공소까지 유지했다.

혐의를 의심해 증거를 모은 수사기관과 수사 결과를 떨어져서 검토할 공소기관이 같으면 수사 단계에서 세운 가설을 기소 단계에서 스스로 부정하기 어렵다. 특정 사건을 직접 수사한 조직이 수사의 오류와 과잉을 다시 심사하는 구조도 외부 견제를 받기 어렵다.

검찰개혁이 폐지하려는 대상은 범죄 수사도, 검사라는 직역도 아니다. 수사기관은 경찰과 중대범죄수사청으로 나누고 공소청은 기소 여부와 공소 유지를 맡도록 기능을 분리하는 개편이다. 수사기관이 확보한 증거를 별도의 공소기관이 검토하게 해 두 권한이 서로를 견제하도록 만드는 방식이다.

2020년 형사소송법 개정은 경찰이 모든 수사에서 검사의 지휘를 받도록 한 규정을 삭제했다. 검찰과 경찰의 관계는 지휘·복종에서 상호 협력으로 바뀌었다. 경찰은 독자적으로 수사를 개시하고 불송치 결정을 내릴 수 있게 됐고, 검사는 보완수사와 재수사를 요구하는 방식으로 경찰 수사를 통제하게 됐다.

2022년에는 검사가 직접 수사를 시작할 수 있는 법률상 범위가 부패·경제범죄 등 중요 범죄로 축소됐다. 수사를 개시한 검사가 같은 사건을 직접 기소하지 못하도록 하는 분리 장치도 마련됐다. 2026년 검찰청 폐지는 단계적으로 줄여온 검찰 직접수사 기능을 조직 차원에서 떼어내는 변화다.

검찰청을 폐지해야 한다는 요구는 개별 검사의 일탈만으로 설명되지 않는다. 인사와 징계로 특정 검사를 교체해도 수사와 기소가 같은 지휘·보고 체계 안에 놓인 구조는 남는다. 검찰총장을 정점으로 움직이는 조직의 판단과 이해관계도 수사와 기소에 함께 작용한다.

수사기관과 공소기관을 조직적으로 나누면 한 기관의 수사 결과를 다른 기관이 다시 검토할 수 있다. 수사 실패와 기소 판단의 책임도 구분된다. 검찰청 폐지는 검사를 없애는 조치가 아니라 한 조직에 결합돼 있던 국가 형벌권을 나누는 개혁에 가깝다.

검찰에서 떼어낸 수사권이 경찰이나 중대범죄수사청에 그대로 집중되면 새로운 거대 수사기관이 만들어질 수 있다. 수사기관에 대한 외부 통제와 사건 지연 방지, 피해자의 이의 제기와 불복 절차가 함께 마련돼야 권력 분산이 실제로 작동한다.

검찰청 폐지 뒤 남은 보완수사권

공소청 검사의 직접 보완수사를 허용하면 재판에 필요한 증거를 신속하게 보충하고 경찰 수사의 오류를 바로잡을 수 있다. 공소시효가 임박했거나 증거가 빠르게 사라질 가능성이 큰 사건, 피해자가 반복 진술로 추가 피해를 입을 수 있는 사건에는 제한적인 보완수사가 필요하다는 의견도 나온다.

보완수사권의 범위가 넓어지면 공소청이 다시 수사기관의 성격을 갖게 된다. 일부 범죄와 긴급한 상황에 한정해 시작한 예외가 수사 실무와 하위 법령을 거치며 확대될 가능성도 있다. 공소청 검사가 송치된 사건을 계기로 별도의 혐의를 찾고 수사 범위를 넓힌다면 검찰청 폐지 이전의 직접수사와 경계가 흐려질 수 있다.

직접 보완수사권을 없애고 보완수사요구권만 남기면 수사기관과 공소기관의 구분은 선명해진다. 경찰이 보완수사 요구를 제대로 이행하지 않거나 사건을 장기간 지연할 때 공소청이 직접 오류를 바로잡을 방법은 줄어든다.

민주당 안에서도 전면 폐지와 예외적 허용을 둘러싼 의견이 갈리고 있다. 민주당 의원총회에서는 보완수사권 폐지가 범죄 피해자의 권리 구제에 미칠 영향을 두고 신중론이 제기됐다. 일부 의원들은 사회적 약자를 대상으로 한 범죄와 민생범죄, 공소시효 임박 사건 등에 한해 직접 보완수사를 허용하는 형사소송법 개정안을 추진했다.

이재명 대통령의 입장이 공개되지 않았던 것은 아니다.

이 대통령은 1월 21일 신년 기자회견에서 공소청 검사가 보완수사를 하지 않는 방향이 원칙적으로 맞다고 밝혔다. 공소시효가 얼마 남지 않은 사건처럼 예외가 필요한 상황도 함께 언급했다. 남용 가능성을 막는 안전장치를 전제로 제한적인 보완수사가 필요할 수 있다는 판단이었다.

6월 19일에는 보완수사권의 최종 결정을 국회에 맡긴 이유를 “정치화를 막기 위해서”라고 설명했다. 국회에 결정 권한을 준 만큼 책임도 져야 한다는 입장도 밝혔다. 보완수사를 원칙적으로 하지 않되 악용 가능성이 없는 예외까지 차단하면 문제가 생길 수 있다는 판단을 다시 제시했다.

대통령이 제시한 방향은 ‘원칙적 폐지, 필요한 예외, 권한 남용 방지, 국회 숙의’로 정리된다. 공소청에 광범위한 보완수사권을 남기겠다는 입장도 아니고, 어떤 상황에서도 직접 보완수사를 허용하지 않겠다는 입장도 아니다.

법률로 정해야 할 경계선은 남아 있다. 어떤 범죄와 상황을 예외로 인정할지, 공소청 검사가 어느 범위까지 증거를 확인할지, 직접 조사는 어디까지 허용할지, 별건 수사와 반복 조사를 어떻게 막을지가 정리돼야 한다. 직접 보완수사를 허용하지 않을 때 경찰의 부실 수사와 지연을 통제할 방법도 필요하다.

대통령은 취임 뒤 확인한 현실에 따라 선거 당시 공약의 세부 설계를 조정할 수 있다. 경찰의 수사 역량과 사건 처리 속도, 피해자 보호 문제를 검토한 결과 예외적인 보완수사나 강한 보완수사요구권이 필요하다고 판단할 수 있다.

공약을 한 글자도 바꾸지 않는 고집이 책임 정치를 뜻하지는 않는다. 현실에서 제대로 작동하지 않는 정책을 약속했다는 이유만으로 유지하면 부담은 시민과 범죄 피해자에게 돌아간다.

정책을 바꿀수록 설명은 더 구체적이어야 한다.

직접 보완수사를 허용한다면 적용 범죄와 행사 조건, 수사 기간과 방법, 별건 수사 차단 장치를 밝혀야 한다. 보완수사요구권만 남긴다면 경찰이 요구를 거부하거나 지연할 때 작동할 절차와 피해자의 불복 수단을 제시해야 한다.

어느 방안을 선택해도 얻는 효과와 감수해야 할 손실이 함께 생긴다. 직접 보완수사 폐지는 검찰 수사권의 부활 가능성을 줄이지만 부실 수사를 신속하게 교정하기 어려워질 수 있다. 예외적 허용은 사건 처리와 피해자 보호에 도움이 될 수 있지만 예외가 넓어지면서 수사·기소 분리 원칙을 약화할 수 있다.

장점만 알리고 손실을 감추면 설명은 홍보에 머문다. 선택하지 않은 방안과 예상되는 부작용, 새 제도가 제대로 작동하지 않을 때 수정할 조건까지 국민이 검증할 수 있도록 공개해야 한다.

국회로 넘긴 판단, 커진 ‘의중 정치’

형사사법체계처럼 전문성이 높은 정책을 모든 시민이 직접 설계할 수는 없다. 대통령과 장관, 국회의원, 법률가와 수사 실무자 등 소수의 정치·법률 엘리트가 선택지를 만들고 법률 조문을 조정하는 과정은 불가피하다.

전문가가 정책 초안을 만드는 일과 소수의 판단만으로 정책의 정당성을 완성하는 일은 다르다. 판단의 근거가 공개되고 국회 심의와 시민의 반론을 거쳐 수정된다면 전문가는 민주적 결정 과정의 일부가 된다. 정보와 판단 기준, 실패를 인정할 권한까지 소수 핵심부에 머물면 정책은 대중의 검증에서 멀어진다.

보완수사권 결정을 국회에 맡긴 선택에도 합리적인 이유가 있다. 대통령이 구체적인 결론을 미리 정해 여당에 전달하면 국회의 입법권을 압박하고 심의를 형식적인 절차로 만들 수 있다. 수사기관의 권한 배분을 대통령 한 사람의 의지보다 국회의 토론과 표결로 정하는 방식은 권력 분산의 취지와도 맞닿아 있다.

‘원칙적 폐지’와 ‘예외적 허용’의 구체적인 경계가 제시되지 않은 상태에서는 같은 대통령 발언이 서로 다른 주장의 근거로 사용될 수 있다.

전면 폐지를 주장하는 쪽은 보완수사를 하지 않는 방향이 원칙이라는 발언을 앞세운다. 제한적 존치를 주장하는 쪽은 공소시효 임박 사건과 피해자 보호를 위해 예외가 필요하다는 발언을 강조한다. 양쪽 모두 자신의 법안이 대통령의 뜻에 가깝다고 주장할 수 있는 구조다.

제도의 장단점과 수사 현실을 놓고 경쟁한다면 국회의 숙의다. 자신의 방안을 대통령의 진의와 연결해 더 큰 정당성을 얻으려는 순간 논쟁의 성격은 달라진다.

대통령의 뜻을 가장 정확히 안다고 주장할수록 당내 영향력과 지지층의 호응을 얻는 유인이 생긴다. 법률 조문을 둘러싼 토론은 누가 대통령의 원칙과 예외를 더 잘 해석하는지를 겨루는 정치로 이동한다.

코브라 효과(Cobra effect)는 좋은 의도와 나쁜 결과를 단순히 대비하는 표현이 아니다. 문제를 해결하기 위해 선택한 정책이나 대응 방식이 참여자에게 예상하지 못한 유인을 제공하고, 해당 유인이 해결하려던 현상을 더 크게 만드는 구조를 가리킨다.

검찰청 폐지나 수사·기소 기관의 분리가 코브라 효과에 해당하는 것은 아니다. 검찰청 폐지는 한 조직에 집중된 권력을 나누는 제도적 성과다.

코브라 효과는 정치화를 줄이고 국회의 숙의를 보장하려 선택한 방식에서 나타날 수 있다.

대통령이 최종 판단을 국회에 맡긴다. 여당 정치인은 자신의 방안을 대통령이 말한 원칙이나 예외와 연결해 정치적 정당성을 높이려 한다. 지지층도 정책의 손익보다 어느 주장이 대통령의 진의에 가까운지를 놓고 갈린다.

대통령 중심의 결정을 줄이기 위해 국회에 권한을 넘겼지만, 국회의 논쟁은 다시 대통령의 뜻을 해석하고 선점하는 정치로 돌아온다. 정치화를 피하려던 선택이 대통령 발언을 둘러싼 정치화를 확대하는 역설이다.

지지층의 과잉 방어도 같은 유인에서 커질 수 있다. 보완수사권의 속도와 방향을 비판하는 의견을 대통령에 대한 공격이나 개혁 방해로 분류하면 반론을 차단한 정치인과 논객이 높은 충성도를 인정받는다.

대통령을 보호한다는 명분으로 정책 검증을 줄이면 정부와 여당 주변에는 유리한 정보만 남는다. 제도의 약점을 미리 발견할 통로가 좁아지고, 시행 이후 드러난 오류의 정치적 부담은 다시 대통령에게 돌아간다.

검찰이라는 폐쇄적인 권력기관을 해체하면서 새 제도를 만드는 과정이 소수 핵심 인사의 판단과 비공개 조정에 의존한다면 개혁의 방법과 목적이 충돌한다. 검찰 권력의 불투명성을 줄이는 개혁이 대통령과 여당의 의중을 둘러싼 불투명성을 키워서는 안 된다.

훌륭한 대통령 이후, 위대한 정치가의 조건

외교와 경제, 행정 집행에서 보여준 위기 대응과 정책 추진력은 이재명 대통령을 이미 훌륭한 대통령으로 평가할 근거를 쌓았다. 검찰청 폐지와 공소청·중대범죄수사청 설치를 법률로 완성한 정치력도 같은 기록에 포함된다.

남은 평가는 국정을 잘 운영했는지를 넘어선다. 임기 안에 성과를 만드는 대통령에서, 임기가 끝난 뒤에도 작동할 제도와 정치 문화를 남기는 위대한 정치가로 설 수 있는지가 다음 기준이다.

위대한 정치가는 국민에게 한 약속이 현실과 충돌할 때 약속을 몰래 낮추지도, 실패 가능성을 알면서 완고하게 고집하지도 않는다. 정책을 바꿔야 하는 이유와 선택하지 않은 방안, 새로운 제도가 초래할 손실까지 대통령의 언어로 설명한다.

국회의 입법권을 보장하면서 대통령의 책임도 지킬 수 있다. 여당 의원들에게 결론을 지시하지 않으면서 수사·기소 분리에서 양보할 수 없는 원칙과 허용 가능한 예외를 국민에게 밝힐 수 있다.

국회의 자율성과 대통령의 설명 책임은 서로 대신하는 가치가 아니다. 국회가 법률 조문을 결정하더라도 검찰청 폐지와 수사·기소 분리를 주요 정치적 약속으로 제시한 대통령의 책임은 남는다.

6월 19일 발언 가운데 “권한을 줬으니 책임도 져야 한다”는 표현은 국회의 입법 책임을 강조한 말이다. 대통령의 정치적 책임까지 국회에 옮긴다는 뜻으로 읽히지 않으려면 원칙과 예외의 구체적인 경계를 대통령이 직접 설명해야 한다.

위대한 정치가는 지지층의 과잉 방어를 권력의 자산으로 사용하지 않는다. 비판자를 배신자로 몰아가는 정치와 거리를 두고, 불편한 반론이 정부와 여당 안에서 살아남을 공간을 지킨다. 대통령의 판단을 공개 검증에 맡기고 예상한 결과가 나오지 않을 때 제도를 수정할 기준도 미리 제시한다.

대통령 임기 동안 원하는 결정을 관철하는 능력보다 임기가 끝난 뒤에도 스스로 작동할 제도와 정당을 남기는 일이 더 어렵다. 대통령의 의중을 추측하지 않아도 정책을 토론하고 결정할 수 있는 구조, 권력기관뿐 아니라 대통령 자신의 권력도 절제되는 구조가 정치적 유산을 가른다.

보완수사권을 무조건 남기거나 없애는 한 줄의 결론만으로 이재명 정치의 크기가 결정되지는 않는다. 복잡한 현실에 맞춰 정책을 조정하되 위험과 손실을 숨기지 않는 정치, 국회의 숙의를 보장하되 대통령의 책임을 넘기지 않는 정치, 지지층의 충성을 이용하기보다 비판의 공간을 보호하는 정치가 필요하다.

공소청과 중대범죄수사청은 10월 2일 출범한다. 후속 형사소송 절차에는 보완수사권 또는 보완수사요구권의 범위, 수사기관의 미이행을 통제할 방법, 피해자의 불복 수단, 별건 수사와 권한 확대를 막을 장치가 담겨야 한다.

검찰청이라는 조직을 없앤 성과는 이미 법률에 남았다. 검찰 수사권을 폐지하면서 기존 기능 가운데 무엇을 다른 기관에 남길지, 예외를 허용해야 한다면 어느 선에서 멈출지, 새 제도가 실패했다고 판단할 기준은 무엇인지에 대한 설명은 아직 더 구체화돼야 한다.

10월 2일 검찰청이라는 이름은 사라진다. 정치화를 막기 위해 국회에 맡긴 선택이 깊은 숙의로 이어질지, 대통령의 진의를 선점하려는 경쟁을 키운 코브라 효과로 남을지는 최종 법률 조문과 이재명 대통령의 설명에서 확인된다.

이미 훌륭한 대통령이라는 평가는 성과로 쌓였다. 검찰 권력을 나눈 제도 위에 대통령 자신의 권력을 절제하고 국민의 검증을 견디는 정치가 더해질 때, 이재명 대통령은 훌륭한 국정 운영자를 넘어 위대한 정치가의 기록으로 나아갈 수 있다.