[미국 정치의 몰락⑦] 선거는 남고, 의회의 판단은 로비시장으로

[KtN 박준식기자]7월 1일 미국 하원 법사위원회가 공개한 중간 직원보고서는 한국 정부가 쿠팡을 비롯한 미국 기업을 차별적으로 공격했다고 결론 내렸다. 쿠팡이 제출한 문서와 최고행정책임자 겸 총괄법률고문 해럴드 L. 로저스(Harold L. Rogers)의 비공개 증언이 주요 근거였다. 한국 정부의 법 집행은 미국 기업의 경쟁력을 떨어뜨리기 위한 규제 남용으로 규정됐고, 쿠팡에 대한 조사와 제재는 한미 무역 합의 위반으로까지 확대됐다.

한국 정부는 쿠팡 측 주장만 일방적으로 반영됐으며 법사위에 전달한 입장과 사실관계가 보고서에 담기지 않았다고 반박했다. 쿠팡에 대한 조사와 처분은 국내법에 따라 적법하고 비차별적으로 이뤄졌다는 입장도 밝혔다.

양측의 주장이 엇갈리는 상황에서 미 하원 법사위는 판단을 유보하지 않았다. 개인정보 유출의 범위와 한국 조사기관의 처분 근거, 국정원의 장비 이송 관여 여부를 둘러싼 논란에서 쿠팡 자료와 임원 증언을 중심으로 한국 정부의 설명을 배척했다. 로저스 증언 전문과 쿠팡 제출 문서 전체, 한국 정부가 전달한 답변은 공개 범위가 제한돼 있다.

의회가 없었던 것도 아니고 조사 권한이 부족했던 것도 아니다. 소환장을 보냈고 기업 임원을 불러 증언을 받았으며 국가기관의 이름을 단 보고서를 냈다. 형식은 의회 조사였지만 자료를 공급한 쪽과 결론에서 이익을 얻는 쪽이 겹쳤다. 기업의 설명을 걸러내야 할 공적 판단이 기업과 로비시장이 제공한 정보에 기대는 구조가 쿠팡 보고서에서 드러났다.

하원 25세·시민권 7년·해당 주 거주

미국 헌법은 하원의원에게 만 25세 이상, 미국 시민권 보유 7년 이상, 선출되는 주의 거주자라는 조건을 요구한다. 상원의원은 만 30세 이상, 시민권 보유 9년 이상, 해당 주 거주 요건을 갖추면 된다. 학력과 직업 경력, 법률·경제·외교 지식, 행정조사 능력은 헌법상 자격에 포함되지 않는다.

헌법 제정자들은 의회가 자격 조건을 추가할 권한도 제한했다. 다수파가 학력이나 재산, 직업을 내세워 정치적 경쟁자를 배제할 가능성을 막기 위해서였다. 의원의 능력과 판단력은 별도의 시험이 아니라 유권자의 선택에 맡겼다.

낮은 출마 문턱은 미국 민주주의의 결함이라고 볼 수 없다. 특정 학위와 자격증을 가진 사람만 정치를 맡도록 제한하면 민주적 대표성부터 훼손된다. 농민과 노동자, 소상공인, 군인, 교사 등 다양한 배경을 가진 시민이 의회에 진출할 수 있어야 한다.

당선 뒤의 직무 능력은 다른 문제다. 의원 한 사람이 개인정보보호와 인공지능, 반독점, 무역, 노동, 국방, 금융을 모두 알 수는 없다. 상임위원회 직원과 전문 보좌진, 의회조사국(CRS), 회계감사원(GAO), 청문회와 소환조사는 의원 개인의 지식 부족을 보완하기 위해 존재한다.

정치인의 무지는 외국 법률을 모르는 상태만을 가리키지 않는다. 모르는 내용을 확인할 조사권과 전문조직을 갖추고도 한쪽 이해당사자의 설명을 국가기관의 결론으로 채택할 때 직무상의 무지가 나타난다. 지식을 갖추지 못한 의원보다 검증할 의지가 없는 의회가 더 큰 위험을 만든다.

쿠팡 보고서에서 확인되는 기본적인 결함도 같은 범주에 놓인다. 법사위는 조사 대상 기업의 문서와 임원 증언을 확보했다. 한국 조사기관의 자료를 같은 수준으로 검토한 기록, 독립적인 개인정보·통상 전문가에게 분석을 의뢰한 기록, 피해 당사자와 반대 증인을 불러 증언을 받은 기록은 공개된 보고서에서 확인하기 어렵다.

법적 자격은 충족됐지만 공적 판단에 필요한 절차가 충분했는지는 별도로 따져야 한다. 헌법이 의원에게 전문지식 시험을 요구하지 않았다는 사실이 부정확한 조사와 편향된 보고서를 허용하는 근거가 될 수는 없다.

위원회 전문인력 46년 동안 38% 감소

1977년 미국 하원에서 근무한 전체 직원은 8,831명이었다. 2023년에는 9,247명으로 4.7% 늘었다. 같은 기간 상임위원회 직원은 38.13% 줄었다. 의원실 직원은 6,556명에서 6,680명으로 소폭 증가했고, 지도부 직원은 62명에서 177명으로 늘었다.

상임위원회는 법안을 검토하고 행정부를 감독하며 청문회와 조사를 준비하는 조직이다. 의원 구성이 바뀌어도 담당 산업과 법률, 과거 조사 기록을 축적해 의회의 전문성을 이어간다. 위원회 인력이 줄었다는 수치만으로 개별 보고서의 부실을 단정할 수는 없지만, 집단적인 입법·감독 기능에 배치된 인력이 장기간 감소한 흐름은 분명하다.

2023년 하원의원 한 명이 둔 직원은 평균 15.15명이었다. 워싱턴 사무실에는 평균 8.41명이 근무했다. 입법과 예산, 외교·안보, 지역구 민원, 언론 대응과 일정까지 나눠 맡는 인원이다. 1977년 의원실 평균 직원도 14.93명이었다. 연방정부의 정책 영역과 기술 수준이 크게 넓어진 46년 동안 의원실 인력 규모는 거의 변하지 않았다.

한국의 개인정보 유출 사건을 미국 의회가 독립적으로 조사하려면 한국어 법령과 행정처분서, 정보보호 기술, 기업 공시, 한미 통상규범을 함께 살펴야 한다. 규제기관과 기업의 주장이 충돌하면 원자료를 번역하고 조사 방법을 비교해야 한다. 해당 작업을 맡을 인력이 부족할수록 기업이 정리해 제출한 문서와 설명자료가 의회의 출발점이 되기 쉽다.

쿠팡은 내부 법무조직과 보안업체, 미국 로비업체를 통해 의회가 바로 사용할 수 있는 형태로 자료를 제공할 수 있었다. 한국의 조사기관과 개인정보 피해자, 노동자, 입점업체가 미국 의회에 같은 속도와 형식으로 자료를 전달하기는 어렵다. 의회가 접근력의 차이를 보완하지 않으면 가장 잘 정리된 자료가 가장 정확한 사실로 취급될 가능성이 커진다.

상반기 로비비 237만달러, 외부업체 6곳

쿠팡은 2026년 1분기 자체 로비 비용으로 109만달러, 2분기에는 128만달러를 신고했다. 상반기 합계는 237만달러다. 지난해 같은 기간 신고액 110만달러보다 두 배 이상 늘었다. 2분기에는 밀러 스트래티지스와 발라드 파트너스, 콘티넨털 스트래티지, 크로스로드 스트래티지스, 모뉴먼트 애드버커시, 윌리엄스 앤드 젠슨 등 외부업체 6곳이 쿠팡 관련 활동을 신고했다.

쿠팡의 신고서에는 미국 중소기업과 농업 생산자의 수출, 미국 내 일자리와 경제성장, 동맹국과의 경제·통상 관계가 활동 내용으로 적혔다. 접촉 기관에는 상·하원과 백악관 국가안보회의, 상무부, 국무부, 재무부, 농무부, 미국 무역대표부 등이 포함됐다.

한국에서 제기된 개인정보 보호와 노동, 공정거래 문제는 워싱턴에서 미국 수출과 일자리, 동맹국 통상 문제로 바뀌었다. 하원 법사위 보고서도 쿠팡을 ‘혁신적인 미국 기업’으로 규정하고 한국의 제재가 미국 시민과 기업에 피해를 줬다고 적었다. 기업의 법률 분쟁은 미국의 경제적 이익을 방어하는 국가 문제로 확대됐다.

쿠팡이나 로비업체가 법사위 보고서를 직접 작성했다는 증거는 공개되지 않았다. 돈을 건넨 대가로 조사나 보고서를 얻었다는 자료도 확인되지 않는다. 합법 로비와 불법 청탁은 구분해야 한다.

합법이라는 사실만으로 정치적 영향이 사라지는 것은 아니다. 기업은 로비 비용을 지불해 전직 의원과 보좌관, 행정부 출신 인사, 법률·통상 전문가를 고용할 수 있다. 로비업체는 기업의 주장을 의원실이 받아들일 수 있는 정책 언어로 정리하고 적절한 기관과 담당자에게 전달한다. 의회가 해당 자료를 독립적으로 검증하지 못하면 합법적인 정보 제공만으로도 국가 판단이 한쪽 이해관계에 기울 수 있다.

금액과 기관만 공개되는 로비 신고

미국 로비공개제도는 기업과 로비업체가 얼마를 지출하거나 받았는지, 어떤 정책 분야에서 활동했는지, 의회와 연방기관 가운데 어디를 접촉했는지 공개하도록 한다. 만난 의원과 보좌관의 이름, 면담 날짜와 횟수, 전달한 문서, 요구한 조치와 상대방의 답변은 일반적인 분기 신고서에서 확인하기 어렵다.

쿠팡 신고서에도 상·하원과 백악관, 국가안보회의, 미국 무역대표부 등 기관명은 적혀 있다. 법사위 관계자와 실제로 접촉했는지, 쿠팡 보고서 작성자에게 어떤 자료를 전달했는지, 로저스의 비공개 증언을 준비하는 과정에 누가 참여했는지는 드러나지 않는다.

6월 30일 미국 회계감사원이 공개한 점검 결과에서는 조사 대상 분기 보고서에 이름이 올라간 로비스트 가운데 22%가 신고해야 할 과거 연방정부 직책을 완전하게 밝히지 않은 것으로 추정됐다. 2016년부터 2025년까지 의회가 보고서 미제출 등을 이유로 법무부에 넘긴 건수는 1만2,391건이었고, 2025년 말까지 약 46%가 해결됐다.

쿠팡 담당 로비스트가 경력을 누락했거나 신고 의무를 위반했다는 근거는 확인되지 않았다. 회계감사원의 결과는 미국 로비공개제도 전체를 점검한 수치다. 공개제도가 존재하더라도 기업과 의회 사이의 인적 관계와 정보 전달 과정을 모두 확인하기 어렵다는 제도적 한계를 보여준다.

로비 비용을 공개하는 일보다 중요한 내용은 돈이 어떤 문서와 판단으로 바뀌었는지다. 미국 제도는 기업이 얼마를 썼는지는 보여주지만 해당 비용으로 만들어진 설명자료와 의원실 면담, 보고서 문구의 작성 경로는 충분히 드러내지 않는다.

의회 신뢰 9%, 민주주의 불만 69%

갤럽이 6월 1일부터 15일까지 미국 성인 1,001명을 조사한 결과, 의회를 ‘매우’ 또는 ‘상당히’ 신뢰한다는 응답은 9%였다. 공화당 지지층은 14%, 무당층은 11%, 민주당 지지층은 5%였다. 미국 주요 기관 전체에 대한 평균 신뢰도도 27%에 머물렀다. 1979년 이후 비교 가능한 기관의 평균 신뢰도가 30%를 밑돈 해는 2022년부터 5년째 이어졌다.

퓨리서치센터가 올해 봄 실시한 조사에서는 미국 민주주의가 작동하는 방식에 불만을 느낀다는 응답이 69%였다. 만족한다는 응답은 30%였다. 조사에 포함된 고소득 국가 16곳의 불만 응답 중간값은 54%였다. 미국의 민주주의 불만 수준은 프랑스와 같았고 그리스 다음으로 높았다.

해당 조사 결과가 쿠팡 보고서 하나 때문에 나타났다고 볼 수는 없다. 정당 대립과 경제 상황, 대통령과 사법부에 대한 평가, 정부 운영 전반이 복합적으로 반영된 수치다. 쿠팡 보고서는 낮은 신뢰를 만든 원인이 아니라 미국인들이 의회를 신뢰하지 못하는 구조가 개별 정책 판단에서 어떻게 작동하는지 보여주는 자료에 가깝다.

유권자는 선거를 통해 의원을 바꿀 수 있다. 의원실이 어떤 기업과 만났고 어떤 자료를 전달받았으며 보고서에 어느 문장이 반영됐는지 알 수 없다면 투표에 필요한 정보도 부족해진다. 선거는 열리지만 정책 결정의 경로가 가려진 상태에서는 책임을 정확하게 묻기 어렵다.

기업의 이해와 미국의 국익 사이

쿠팡 투자회사들은 보유지분의 손실을 이유로 한국 정부에 대한 무역법 301조 조사와 관세 부과를 요청했다. 한 기업을 둘러싼 국내 법률 분쟁이 한국 상품과 서비스 전체에 대한 제재 요구로 확대됐다. 청원은 철회됐지만 한국 정부가 미국 기업을 차별했다는 주장은 하원 법사위 보고서에 남았다.

기업의 이익과 국가의 이익이 일치하는 때도 있다. 외국 정부가 미국 기업을 국적 때문에 차별했다면 미국 의회와 행정부가 대응할 수 있다. 차별 여부를 가리기 전에 기업의 손실을 미국 국민 전체의 피해로 받아들이면 상황은 달라진다.

쿠팡의 주가 하락은 미국 투자자의 손실로, 한국 정부의 조사는 미국 기업에 대한 공격으로, 개인정보보호법 집행은 한미 통상 합의 위반으로 바뀌었다. 기업의 미국 국적이 강조될수록 한국에서 발생한 개인정보 관리 책임과 노동·공정거래 문제는 뒤로 밀렸다.

국회의원이 자국 기업의 목소리를 듣는 행위는 정상적인 정치활동이다. 한국 정부의 주장도 자동으로 옳다고 볼 수 없다. 의회가 기업과 정부, 피해자, 노동자, 전문가의 자료를 같은 기준으로 검토해야 국가의 판단이 만들어진다.

쿠팡 보고서에서는 해당 균형을 확인하기 어렵다. 기업이 제공한 자료와 비공개 증언은 보고서의 결론을 만들었지만 반대 자료가 어떻게 검토되고 배척됐는지는 충분히 공개되지 않았다. 국가의 이름으로 내려진 판단에 필요한 증거와 절차가 기업의 방어 논리보다 약했다.

공적 판단을 되찾는 기준

하원 법사위가 쿠팡 관련 최종보고서를 낸다면 로저스의 비공개 증언 전문과 쿠팡 제출 자료 원문, 한국 정부가 전달한 답변을 함께 공개해야 한다. 보고서의 각 결론마다 기업 자료와 정부 자료, 독립 전문가 분석을 구분해 표시할 필요도 있다.

개인정보 유출 규모와 과징금, 조사기관 수처럼 양측이 다른 기준을 사용하는 수치는 산정 방식부터 나눠 설명해야 한다. 3,000개 계정과 3,755만명처럼 서로 다른 대상을 센 숫자를 한쪽 주장에 유리한 방식으로 배치해서는 정확한 판단에 도달하기 어렵다.

청문회와 비공개 증언에는 반대 당사자와 독립 전문가의 참여 기록이 남아야 한다. 기업 임원의 진술을 받았다면 규제기관과 피해자, 정보보호 전문가에게도 자료와 의견을 제출할 기회를 보장해야 한다.

위원회 전문인력도 회복해야 한다. 외국의 복잡한 법 집행을 평가하면서 기업이 정리해 준 자료에 의존하지 않으려면 법률과 기술, 통상, 언어 능력을 갖춘 인력을 의회 안에 두어야 한다. 기업 로비시장의 전문성을 비판하는 데 머물지 않고 의회의 공적 전문성을 키워야 균형을 맞출 수 있다.

로비 신고에는 접촉 기관뿐 아니라 일정 범위 안에서 면담한 고위 공직자와 전달 문서, 요청한 정책 조치도 남길 필요가 있다. 보고서 작성에 외부 이해당사자가 자료나 문안을 제공했다면 해당 사실을 문서에 표시해야 한다. 합법적인 의견 전달을 막지 않으면서 정책 판단이 만들어진 경로를 유권자에게 공개하는 방식이다.

오류를 바로잡는 절차도 필요하다. 중간보고서에서 확인된 수치와 사실관계가 최종보고서에서 수정됐는지, 반론을 검토한 뒤 결론이 달라졌는지를 확인할 수 있어야 한다. 정정 기록이 남지 않는 의회 문서는 정치적 선전과 조사보고서를 구분하기 어렵게 만든다.

미국 유권자는 정기적으로 하원과 상원의원을 선출한다. 의회는 법안을 만들고 소환장을 발부하며 청문회와 보고서를 계속 내놓는다. 제도의 외형은 남아 있다.

민주주의의 기능은 투표가 끝난 뒤부터 결정된다. 선출된 대표가 이해당사자의 주장을 검증하고, 힘이 약한 쪽의 자료도 찾아내며, 국가의 이름으로 내리는 판단에 근거를 남겨야 한다. 해당 기능이 기업 법무조직과 로비업체에 넘어가면 선거로 얻은 정당성은 민간이 만든 결론을 승인하는 데 쓰인다.

쿠팡 보고서는 불법 로비의 증거가 아니라 공적 판단의 약화를 보여준다. 기업은 합법적으로 돈과 인력, 인맥을 동원했고 의회는 기업의 문서를 받아 국가의 언어로 바꿨다. 기업의 분쟁은 미국의 피해가 됐고 투자자의 손실은 동맹국을 압박할 통상 논리로 확대됐다.

미국 정치의 몰락은 의원들이 모든 정책을 알지 못해서 시작되지 않는다. 확인할 수 있는 사실을 확인하지 않고, 반대 자료를 같은 무게로 검토하지 않으며, 가장 강한 이해당사자가 제공한 설명을 공적 판단으로 받아들이는 순간부터 진행된다.

선거는 대표를 뽑는다. 민주주의의 수준은 선거 뒤 의회가 만들어 내는 판단에서 드러난다. 판단이 로비시장으로 넘어간 의회에는 의원과 위원회, 보고서가 남는다. 국민을 대신해 사실을 가리는 정치만 사라진다.